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深圳国资改革样本:退出竞争领域后成融资机器
 

  国资,深圳的秘密杠杆

  这些在GDP占比中体量微弱的国资,却在政府的算盘里显示了惊人的能量——他们将融来数以百亿的资金,撬动数千亿元投资。

  对深圳来说,与如何让这些国资“保值增值”或者进行所有制改革相比,更重要的是如何让国资与土地一起成为城市建设最重要的组合杠杆。

  “你说这次国资真的要退出吗?会一刀切吗?”任职于深圳市某区属国资企业的陈辉,反复询问南方周末记者。

  今年43岁的陈辉在国企工作了20年,十年前已经下过一次岗——深圳市在2001年至2005年推动了一轮大规模国企改制,涉及全市34家市属一级企业、260多家二级企业和大约6万名国企员工。当时已是中层管理人员的陈辉“买断工龄”,离职走人,随后跳到了一家区属国资控股平台。

  十年之后,新一波国资改革浪潮再次到来,焦虑的陈辉没有想到,本轮改革方向悄悄发生了微妙变化。

  “2013年深圳的国企收益对GDP增量的贡献不足5%,但国企所发挥的社会效益和公共服务功能超过许多国资占比更高的城市。”深圳综合开发研究院金融与现代产业研究中心主任张建森说。他曾经亲历深圳国资的多项改革,并参与十二五规划课题研究。

  这正是当下深圳国资的秘密所在——正是这些在GDP中占比微弱的国资,撬动着每年数千亿元的投资。

  在中国快速的城市化进程中,国资作为资本杠杆而获得了新的意义。对深圳来说,比如何让这些国资“保值增值”或者进行所有制改革更重要的,是如何让它们融来更多资金,撬动更多投资。

  没有多少国资了

  经过十年前的那波所有制改革后,深圳已经没有多少国资了,在竞争性领域中基本上“退无可退”。

  与其他地区相比,深圳的国资改革比较特别。

  “这一轮改革,市属企业中有几家小型公司准备改制上市,区属企业应该会全面退出竞争性领域。”一位接近国资系统的人士告诉南方周末记者。

  这是因为,经过十年前的那波改革后,深圳已经没有多少国资了。

  福田区国资委[微博]向南方周末记者提供的书面回复显示,该区目前仅有两家国有独资企业,分别管理区内的体育场馆和技术产业园区,国企管理层及员工不足20人,实际上在竞争性领域中已经“退无可退”。

  在深圳其他几个区,情况也大同小异,“没有多少可退出的企业”。

  “如果说所有制改革是国企改革的第一个阶梯的话,那么深圳早在十年前就已经跨上了这个台阶。”张建森向南方周末记者表示,目前深圳的国资监管体系已经相当规范和制度化,而且比较好地做到了国资管理中“管得住”与“管得活”之间的平衡。

  一位曾经参与过多家国企并购与投资评估的专业人士,也赞成这种说法。

  该人士是国资系统备案的行业内专家。据其透露,每次项目评估,国资委[微博]都会从“专家库”随机抽取各领域的专家,按照一系列制度流程进行评估。他说,“最近就有一个国企的房地产交易项目被否决了,因为担心有国资流失的风险,专家们一致否定。”

  在张建森看来,已经跨过所有制改革“门槛”的深圳国资系统,需要寻找的是新的制度和理念突破:比如在监管理念上从“资本回报管理”向“社会效应评估”的转型。

  “比如深圳现有的国企大多集中于公共服务领域。那么除了投资回报之外,你能不能给普通市民一个看得懂的量化指标,让他们能清晰地看懂这些国企究竟有没有做好自己的社会服务职能?”

  张建森表示,在深圳的十二五规划中已经提出,国有企业应该开展“社会效益和社会效应”的综合评价,但目前还没有进一步细化和深入研究。

  惊人的融资能量

  以机场、港口和地铁等优质资产为依托的新投融资平台,与深投控共同承担起为政府分忧找钱的重任。

  这些在GDP占比中体量微弱的国资,却在政府的算盘中显示出了惊人的能量。

  南方周末记者获得的一份2012年深圳市政府项目投资预算显示,2011年政府投资项目781个,预计五年内总投资高达3725亿元。而在第一年就要掏出的447亿元投资中,纳入财政预算支出的仅185亿元,政府统筹融资的规模则高达200多亿元之巨。

  所谓政府统筹融资,就是利用深圳市在2011年整合组建的三大投融资平台:市投资控股有限公司(以下简称深投控)、市地铁集团有限公司(以下简称地铁集团)和特区建设发展集团有限公司(以下简称特区建发),向金融机构和全社会进行融资。

  2012年,三大投融资平台中,特区建发融资94.6亿元,深投控融资91.2亿元,地铁集团融资14.2亿元。

  值得回味的是,十年前深圳第一轮国企改制的一项巨大成就,便是政府费时费力将当时存在的三大国资控股平台整合为一家:深投控。但仅仅几年,深圳市属国资平台竟然又回到“三国”模式。

  对此,一位接近国资系统的人士向南方周末记者阐述了这一改变的背景:2012年的深圳大运会耗资不菲,令财政系统吃紧;同时由于原特区内开发空间用尽,未来的经济发展重心转向特区外的新区,而新区基础设施建设需要投入巨额资本,这更令本不宽裕的财政系统难以支撑——可资佐证的是,公开数据显示,2012年深圳市财政将全市投资计划76.7%的资金投向了“原特区外新区建设”。

  此时,作为市属唯一投融资平台的深投控“独木难支”——2012年末其总资产不足1700亿元,自然难以支撑深圳市十二五规划高达3725亿元的市政项目投资总额。以机场、港口和地铁等优质资产为依托的新投融资平台,便应运而生,共同承担起为政府分忧找钱的重任。

  公开资料显示,正是在2012年7月,深圳市国资委与建行、工行等五家银行签署了战略合作协议,为市属国企获得了合计4600亿元的综合授信额度。

  “从深圳市长远发展的规划而言,不能说这种模式不对;但是从国资管理和风险控制的角度而言,未来深圳的国资管理系统显然要承受更大的压力。”该人士这样评价。

  实际上深投控内部的人士也有着类似的担忧,“2012年之后,政府把一百多项公共设施建设项目交给我们负责融资,问题是这些基建项目大多是没有收益或收益不高的,到时候拿什么去还?”这位不愿透露姓名的人士向南方周末记者表示,作为补偿,市里划了几个工业园区让其负责建设和管理,希望通过房地产销售和出租收益偿还融资本息。

  这样的方式,让多年致力于推动深圳市政府预算公开的君亮资本创始人吴君亮深为担忧。

  “几千亿的投资,几百个项目,政府又不是神仙,他们怎么管得过来?”刚看到这个庞大的投资规划时,吴君亮就吓了一大跳。随手翻开项目投资预算中的细目,他又对南方周末记者发出了一连串的疑问:

  “一段道路的前期研究动辄几百万上千万,到底研究出什么东西来了?”“一个招待所一年经费上亿,它为深圳市民提供了什么服务?”

  对于国企为市政项目建设承担融资的“社会功能”,吴君亮认为,在如何公开透明地运营,以及进行业绩评估等方面,对深圳都是巨大挑战。

  国资经营与“经营国资”

  一种以“国资杠杆”融资,再以土地来还债的“滚动融资”模式由此形成。这正是中国过去30年快速城市化进程中形成的独特的“城市经营”模式。

  经由“国资经营”向“城市经营”的演变,深圳国资渐渐形成了两层。

  第一层是国资管理部门作为“股东代理人”,对国企的经营管理履行股东职责并享有相应权利(如人事推荐和分红权等)。

  在这个层面上,深圳自1987年到2005年的18年改革中,已经初步形成了一套“国资经营”管理模式;

  第二个层面,则是地方政府利用国有资本杠杆撬动社会金融资本,完成规模庞大的城市建设和产业升级。

  在欧美等市场经济国家中,政府除了市政债券等金融工具外,并没有多少“资本运营”的空间,因而其拥有的少量国企也大多只是提供一些公共服务。而在中国过去30年的快速城市化进程中,许多地方政府利用土地资源和国有资产这两大“资本杠杆”,形成独特的“城市经营”模式。

  正是在这个意义上,国企的盈利收入对于政府而言,远不如资产规模的扩大重要。因为,只有以庞大的国有资产规模为投融资平台,才能撬动更加庞大的资本投入。

  国资规模在最近这些年的迅速飙升,则来自政府将不断增值的土地资产纳入国资体系。

  由此地方政府形成了一种以“国资杠杆”融资,再以土地来还债的“滚动融资”模式,撬动资本进行城市建设。

  深圳的新一轮国资改革,围绕着“经营国资”而展开。

  第一份国资账本

  在2014年的深圳两会上,政府首次拿出了全口径预算,让国资彻底入账。

  政府给出的新账本,是最新的让人眼前一亮的动作:在2014年的深圳两会上,政府首次拿出了全口径预算,让国资彻底入账。

  这是指,在2014年提请市人大审议的政府预算草案中,除了常规的政府部门预算和项目预算外,还多出了三张新颖的面孔:政府性基金预算、国有资本经营预算与社会保险基金预算。

  在包含了四本预算的《政府全口径预算》解读中,市财政委写道:“四本预算之间既保持完整性和相对独立性,又保持相互衔接,如政府性基金、国资预算收益可调入至公共财政预算,同时部分地方政府因社保基金预算收不抵支,也从公共财政预算中安排资金弥补其支出缺口。”

  而在关于国有资本经营预算的解读中,市财政委回顾了国资入账的过程:自1995年深圳通过特区立法颁布全国首部国有资产监督管理条例以来,至2011年开始编制国有资本经营预算,并在其后数年中将其纳入政府预算体系,提交人大审批。

  其中,市财委多次强调自1997年市人大审查国有资本经营预算以来,人大监督对“完善预算制度、规范预算行为”的重要作用。

  南方周末记者在此前采访中亦获悉,与某些城市人大预算审查常常“走形式”不同,深圳市人大的预算委委员,多年来在预算审查中极为认真,而且多次在两会中提出相关改革提案。

  早在深圳第一轮国企改制基本完成的2005年,深圳市人大计划预算委委员戴毅便发表署名文章指出,从建立国资管理体系8年多的实践经验看,深圳国企“没有从根本上摆脱旧有体制下的通病”。

  在分析了一系列令人触目惊心的国企管理人员造假和贪腐案例,并提出了简化国资委托代理关系、规范出资人行[微博]为、强化国资经营监督体系等对策后,戴毅在文章结尾强调指出:国有资产经营管理的监督主体应是最高民权与民意机关——人民代表大会。

  为此他呼吁建立“与市场经济相适应的国有资本预算制度”,将此前人大对国资经营的“部分审议”完善为“全面审议”,把国有资本预算纳入公共财政预算体系,“让人大用资本预算制度来衡量新国资机构的工作成绩并建立约束”。

  时隔九年之后,这一呼吁终于以“政府全口径预算”的形式在深圳成为现实。

  透过2014年最新出炉的国资经营预算草案,可以看到深圳未来一年的国资经营安排。

  预算草案显示,纳入预算的9家国有独资公司和11家国有控股公司,预算收入和支出均为约21亿元。

  这21亿元的预算收入,是指市属国企在实现200亿元的经营利润前提下,缴交所得税和提取公积金后,在剩余可分配利润127亿元中,按国有股权比例获得67亿元利润收益,再按30%的比例纳入预算。

  从国企利润的缴交比例而言,深圳市属国企已经位居全国前列,但由于其中相当部分利润还将返还国企系统,因此财政预算能够支配的比例并不高。

  而在国资预算支出方面,可以看到,除了少量社保资金划转和援疆建设等支出外,高达19亿元的国资预算支出,被用于新建投融资平台特区建发的注册资本及资本运作。

  这显示了深圳市政府对于新投融资平台建设的急迫之情。但是,对于这家“新型城市综合开发运营商”到底在开发运营哪些市政项目,又具体运用了哪些“创新融资方法与手段”,南方周末记者所采访的多位人士均表示“不太了解”。

  “尽管还有着这样那样的不足,可是作为国资预算的首次公开亮相,它的意义仍然值得肯定。”吴君亮向南方周末记者表示。

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